Opinie: start en versterk.

Apr 17, 2012 by Maas Goote

Een realistische route naar een juridisch bindend mondiaal klimaatregime

De klimaattop in Kopenhagen (december 2009) zal nog lang voer zijn voor analisten van allerlei allooi. De (geo-) politieke confrontatie, de logistieke implosie, het chaotische proces, allemaal thema’s die op zich al een apart boek waard zijn. Maar voor juristen is het interessant om langer stil te staan bij een vraagstuk dat sinds 2008 een hoog profiel heeft in de klimaatonderhandelingen: de juridische vorm waarin de nieuwe klimaatafspraken gegoten moeten of kunnen worden. Ik pleit hier voor een nieuw juridisch bindend instrument, dat echter alleen kan worden gerealiseerd door stapsgewijs consensus te bouwen – geen ‘big bang’, maar starten en versterken.

Het huidige mondiale klimaatregime

Eerst even een blik op het huidige mondiale klimaatregime. Dat bestaat uit twee verdragen: het VN Raamwerkverdrag klimaatverandering (UNFCCC) uit 1992, en het Kyoto-Protocol uit 1997. Het Raamwerkverdrag heeft als doel het stabiliseren van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer op een (niet benoemd) niveau waarop gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het verdrag is, zoals de naam al aangeeft, een raamwerk; het bevat de beginselen van het regime en creëert een institutioneel kader, maar de verplichtingen zijn open geformuleerd en kwantitatieve emissiereducties voor partijen ontbreken.

Die verplichtingen moet eind 2012 resulteren in een reductie van 5% in uitstoot van broeikasgassen

Het verdrag heeft universele deelname; ook de VS is partij. Het Kyoto-Protocol is een meer concrete invulling van het Raamwerkverdrag en bevat wel kwantitatieve reductieverplichtingen voor ontwikkelde landen. Die verplichtingen moet eind 2012 resulteren in een reductie van 5% in uitstoot van broeikasgassen, afgezet tegen het referentiejaar 1990. Het Protocol introduceert ook marktmechanismen om reducties kostenefficiënt te realiseren, zoals emissiehandel (cap and trade) en het cleandevelopment mechanism (projecten in ontwikkelingslanden die emissiekredieten opleveren voor ontwikkelde landen).

De onderhandelingen

Terug naar de onderhandelingen van de afgelopen twee jaar en Kopenhagen. In de discussie over de juridische vorm van de nieuwe klimaatafspraken hebben drie aspecten een dominante rol gespeeld. Allereerst de schaal van het Kyoto-Protocol. De 5% reductie was eind jaren negentig een belangrijke eerste stap, maar nu we vijftien jaar verder zijn moeten we, op basis van voortgeschreden wetenschappelijke bevindingen, denken aan reducties tussen de 25-40% in ontwikkelde landen in 2020, en een significante neerwaartse afbuiging van de emissiegroei in ontwikkelingslanden van rond de 15-30%. Ten tweede loopt de eerste verplichtingenperiode van het Protocol af in 2012. Voor de periode na 2012 moeten dus nieuwe reductiedoelstellingen worden afgesproken. Een derde aspect is de deelname aan het Kyoto-Protocol. De VS is geen partij en de kans dat het in de toekomst alsnog zal toetreden, is nihil. Daarnaast heeft China, net als de andere ontwikkelingslanden, geen reductieverplichtingen onder Kyoto.

De VS is geen partij en de kans dat het in de toekomst alsnog zal toetreden, is nihil.

De twee landen die samen verantwoordelijk zijn voor meer dan de helft van de mondiale uitstoot van broeikasgassen (de VS en China) hebben nu dus geen internationale reductieverplichtingen. Een effectief volgend regime zal dan ook de deelname van de VS en China vereisen. Met deze drie gegevens als drijfveren, heeft de EU in de aanloop naar de klimaattop in Kopenhagen de voorkeur uitgesproken voor een nieuw, geïntegreerd verdrag als de meest passende juridische vorm van nieuwe, post-2012-klimaatafspraken: een nieuw protocol onder het Raamwerkverdrag, waarin ook de vier kernelementen van Kyoto-Protocol worden opgenomen; gekwantificeerde emissiedoelstellingen, marktmechanismen, gemeenschappelijke regels voor het meten van reducties en voor emissiehandel, en afspraken over controle op de naleving. Dit was (en blijft) een politiek lastige boodschap, omdat China en de andere grote of opkomende economieën (zoals Brazilië, India, Zuid-Afrika, Saoedi-Arabië), zo hun veilige plek in het Kyoto-Protocol zonder reductieverplichtingen bedreigd zien.

Een regime met drie verdragen? Niet doen dus.

Een nieuw, geïntegreerd juridisch instrument is inhoudelijk echter de meest logische stap; het enig effectieve mondiale antwoord op het klimaatvraagstuk vereist een coherent regime met eenduidige spelregels, waarin ook de VS en China participeren en emissies reduceren. Bovendien is het alternatief van een nieuw, geïntegreerd instrument bijzonder onaantrekkelijk en onwerkbaar in de prakrijk: een regime van twee protocollen onder het Raamwerkverdrag, te weten een verlengd Kyoto-Protocol met nieuwe reducties voor de ontwikkelde landen die nu partij zijn bij Kyoto, en een nieuw, tweede protocol om de VS en China te binden.

In dit scenario acht ik de kans groot dat landen als Canada, Rusland en Japan een verlengd Kyoto-Protocol niet zullen ratificeren.

Het resulteert in twee verschillende sets van spelregels voor het meten van reducties en het handelen in emissierechten; de VS zullen onder geen beding de bestaande Kyoto-spelregels accepteren. China zal zware eisen stellen aan de VS en aan de inhoud van dat tweede protocol alvorens deelname te overwegen. Het vraagt bovendien om een juridische spagaat van de EU, dat partij zou moeten worden van beide protocollen en zich moet binden aan tegenstrijdige regels. In dit scenario acht ik de kans groot dat landen als Canada, Rusland en Japan een verlengd Kyoto-Protocol niet zullen ratificeren. Zij stappen uit Kyoto en committeren zich liever aan dat nieuwe, tweede protocol. Ten slotte: de institutionele transactiekosten van dit scenario zijn enorm. We werken dan immers met drie juridische instrumenten (het Raamwerkverdrag, plus twee protocollen), drie parallelle besluitvormingsprocessen, drie stromen van vergaderingen, documenten, en agenda’s. Een verspilling van geld, tijd en menskracht.

 “Nothing is agreed until everything is agreed”

Een regime met drie verdragen? Niet doen dus. Een half jaar voor de klimaattop was wel al duidelijk dat er onvoldoende vooruitgang en tijd was om al in Kopenhagen een nieuw juridisch instrument vast te stellen. Wij hebben toen als EU onze verwachtingen voor de top bijgesteld en ons op de inhoud gericht, niet primair op de juridische vorm. Onze ambitie om te komen tot een nieuw, mondiaal juridisch bindend instrument bleef – en blijft – onveranderd. Het was uitstel, maar geen afstel. Voor ons was de vraag niet of dat nieuwe verdrag er moest komen, maar wanneer en hoe? Na Kopenhagen is die vraag hoe des te relevanter. Een van de premissen van de onderhandelingen in 2009 is steeds the big bang-theorie geweest: binnen één forum op één bepaald moment een alomvattend nieuw mondiaal klimaatregime beklinken, waarin alle elementen, afgerond en wel, hun plaatshebben. “Nothing is agreed until everything is agreed”. Dat betekende volledige overeenstemming bereiken over emissiereducties, adaptatie, financiering, bossen, technologie, marktmechanismen, monitoring en rapportage, capaciteitsopbouw, en de institutionele structuur. In Kopenhagen heeft die benadering gefaald. Al is de aanwezigheid van regeringsleiders in Kopenhagen cruciaal geweest, het klimaatvraagstuk en de economische transformatie, is te complex en te groot gebleken voor het sluiten van een alomvattende deal op één moment.

Consensus bouwen, onderwerp voor onderwerp, besluit voor besluit, en op die manier de gereedschapskist vullen

Ik bepleit een meer realistische manier om een nieuw klimaatregime op te bouwen: start en versterk (‘start and strengthen’). Dit betekent consensus bouwen, onderwerp voor onderwerp, besluit voor besluit, en op die manier de gereedschapskist vullen met instrumenten die het landen mogelijk maakt thuis ambitieus en effectief klimaatbeleid te voeren. Op basis van groeiende ervaring en kennis moet vervolgens worden toegewerkt naar een voldragen, alomvattend systeem. Op deze manier wordt het nieuwe regime van onderaf opgebouwd, stap voor stap versterkt,
en bieden besluiten van de Conferentie van Partijen politieke en operationele oplossingen voor acties die daadwerkelijke klimaatwinst opleveren.

Dit jaar al kunnen door de partijen besluiten worden genomen op onderwerpen waarover consensus binnen handbereik ligt: afspraken over de aanpak van emissies door ontbossing, over adaptatie in ontwikkelingslanden, over technologie samenwerking en onderzoek, over capaciteitsopbouw en emissieregisters. Vervolgens moet gewerkt worden aan besluiten over structurele, langeretermijnfinanciering, over nieuwe marktmechanismen en over sectorale afspraken. Deze besluiten zijn weliswaar niet juridisch bindend, maar bieden wel degelijk normatieve sturing en kunnen direct geïmplementeerd worden.

Niets werkt overtuigender dan tastbare actie

Niets werkt overtuigender dan tastbare actie, resultaten en implementatie; ze geven vertrouwen, creëren kennis, trekken investeringen aan en maken iedere volgende stap politiek en inhoudelijk makkelijker. En, naarmate de ervaring, het vertrouwen en het systeem groeit, wordt ook de omzetting in een juridisch bindend protocol een realistische, logische en politiek haalbare optie. Veel ambitie, maar zonder illusies: met realistische en tastbare stappen is een dynamisch en bindend mondiaal klimaatregime binnen handbereik.

read more